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《中华人民共和国水法》亮点解读

作者: 时间:2016-04-19  稿件上传:咸宁市水务局

这里所说的亮点,是指与1988年六届全国人大常委会通过的原《水法》相比而言,具有指导性、突破性和方向性的内容。原《水法》共753条。2002年九届全国人大常委会通过修订后的新《水法》共882条。与原《水法》比较,增加了一章“水资源规划”;原《水法》中“用水管理”改为“水资源配置和节约使用”;鉴于国家已出台了《防洪法》,原《水法》中的“防汛与抗洪”一章在新《水法》不再单列,其内容分解到其他各章节中;新《水法》增加了“水事纠纷处理与监督检查”一章。从条文上比较,新《水法》比原《水法》增加了29条,内容丰富了很多,也改变了原《水法》立法重点在工程建设上设定较多的情况。概括起来,新《水法》主要有以下几个亮点:

  (一)高度体现了新时期新的治水思路,明确了水利事业可持续发展方向,为依法治水提供了强有力的法律保障。

  "98"洪水以后,水利部在认真总结50年来的治水经验和教训,全面分析我国水资源状况与经济社会发展需求矛盾的基础上,提出从传统工程水利向资源水利、现代水利、可持续发展水利转变的新思路。上述思路,新《水法》用法律的形式加以肯定。原《水法》的立法宗旨和目的,是“为合理开发利用和保护水资源,防治水害,充分发挥水资源的综合效益,适应国民经济发展和人民生活需要”,而在新《水法》里,则明确规定是“为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要”,可见,新《水法》从合理开发、利用、节约和保护水资源入手,指出水利事业的发展方向就是实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展需要,并通过设立一系列法律制度,为水利工作保驾护航。

  (二)从法律上确定水利作为国民经济和社会发展的基础产业和基础设施的重要地位。

  在新《水法》颁布以前,水利作为国民经济的基础产业和基础设施,主要体现在有关文件和领导讲话中。新《水法》则从法律的高度明确下来,比如第五条规定“县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设,并将其纳入本级国民经济和社会发展计划”,第二十二条规定“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件和防洪要求相适应,并进行科学论证;在水资源不足的地区,应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”这样,新《水法》既肯定了水利作为国民经济和社会发展基础产业和基础设施的地位,规定要把水利纳入国民经济和社会发展计划,从财政上予以保障;又强调水利(水资源)已经成为国民经济和社会发展的一个制约因素,要求社会和经济发展规划必须与水资源条件相适应。

  (三)强化水资源统一管理,理顺水资源管理体制。

  这里包含了两个内容,一是确定水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,由各级水行政主管部门对水资源实行统一管理和监督,二是确定了国家流域管理机构的法律地位。

  我国长期以来实行“多龙管水”,缺乏一个统一管理全国水资源的行政主管部门,使水资源管理处于各施其政的状态。原《水法》明确了国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。随后,各级人民政府相继确立了水的行政主管部门,在全国范围内建立起取水许可制度等多项制度,初步建立了从中央到地方的水法规体系和水行政执法队伍,使我国水资源走上了依法管理的轨道。

  但是,由于受立法环境的限制以及认识上的局限性,原《水法》在水资源管理体制方面规定的“统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”是有缺陷的,在执行中又有不同的理解,“依法打架”现象突出,矛盾层出不穷,各方面反映强烈。1997年全国人大常委会组织对《水法》实施情况进行执法检查时指出,“水资源是宜统一管理和分级管理,不宜分部门管理。必须按照流域进行统一管理的原则,建立以流域为单元对水资源实行统一规划,统一配置,统一监督管理的体制”。“鉴于目前我国水资源的严峻形势,必须尽快改变水资源分割管理体制”。1998年,国务院在机构改革中调整了政府部门的职责权限,将有关部门过去承担的部分水行政管理职能,移交给水行政主管部门,以克服多头管理,政出多门的弊端。

  为从法律层面上理顺水资源管理体制,必须破除旧体制。新《水法》第十二条和第十三条从五个层面规定了水资源的管理体制和相关部门的职责:

  第一,规定水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。新《水法》删去了原《水法》第九条规定的“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”,确立了“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”这是根据我国长期以来水资源管理的实践,并吸取国际上水资源管理的成功案例而制定的。

  第二,规定水利部是全国水资源的行政主管部门。确定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。

  第三,明确流域管理机构的法律地位。新《水法》规定“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规所规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”,在法律上授予水利部流域管理机构具有相应的水资源管理与监督职能,为授权流域管理机构行使水资源管理职责奠定了基础。不过,新《水法》的授权,是针对国家七大流域机构而言,对各省设置的流域管理机构不适用。

  第四、确定各级水利部门是各级地方人民政府的水行政主管部门。新《水法》规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的管理权限,负责本行政区内水资源的统一管理和监督工作”,从而确定县级以上水利部门是本行政区域的水行政主管部门的法律地位,对水资源实行统一管理和监督。

  第五、按照资源管理与开发、利用、节约和保护分开的原则,规定有关部门在水资源方面的工作职责。原《水法》规定“国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,协同国务院水行政主管部门,负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门,按照同级人民政府的职责分工,负责有关的水资源管理工作。”其不合理之处,在于确定水行政主管部门以外的其他部门,可以依据各自职权负责水资源管理,在客观上造成各部门在水资源管理上“依法打架”的合法性。为此,新《水法》创造性地采用了资源管理与开发利用分离的原则,有效地解决了上述难题。新《水法》第十三条规定,“国务院有关部门按照职责分工,负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源的开发、利用、节约和保护的有关工作”,政府的其他有关部门按照职责分工负责开发、利用、节约和保护的有关工作,不再负责水资源管理工作。在水资源的权属管理和规划、调配、立法等重要的水事活动统一管理的前提下,发挥政府各部门对水资源开发、利用、节约和保护的作用。

  (四)水资源管理重心从开发利用管理转移到合理配置和节约保护,完成了重大转变。

  新《水法》明确了新时期水资源的发展战略,即要以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展,强调了水资源的合理配置,突出了水资源的节约和保护。原《水法》规定“国家鼓励和支持开发利用和防治水害的各项事业”,而新《水法》则规定“国家鼓励单位和个人依法开发利用水资源,并保护其合法权益”,在强调依法开发的同时,还赋予“开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。”原《水法》关于开发利用的条文有14条,新《水法》减少了4条,原《水法》关于用水管理的条文只有5条,新《水法》增设了“水资源配置和节约使用”一章共12条,规定水资源实行宏观调配、制定水中长期规划、水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案、实行水量统一调度,用水实行总量控制和定额管理、计量收费、节约用水等等,内容丰富,规定比较细致。

  (五)把节约用水放在突出位置,要求建设节水型社会。

  突出节水是新水法的鲜明特点之一。从国家新时期治水方针以来,已把节水工作提到了前所未有的高度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出:“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题,核心是提高用水效率,把节水放在突出位置。”水资源的性质及其基本特征决定了厉行节约用水,建立节水型社会在我国经济社会发展中的战略地位。我国是一个水资源贫乏的国家,水资源总量约2.8万亿立方米,人均占有水资源量约2200立方米,只有世界人均占有量的1/4.20年来,随着国民经济持续快速发展、城市化和工业化进程加快和人民生活水平的不断提高,水资源短缺、洪涝干旱灾害频发、水环境恶化等问题日趋严重,特别是水资源短缺、水环境恶化更为突出。目前全国668座城市中,有400多座缺水,年缺水量60多亿立方米;全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。未来50年我国人口的增长是对水资源和水环境最大的挑战,也是对可持续发展最大的挑战。

  原《水法》规定:国家实行计划用水,厉行节约用水。但在当时的历史条件下,由于对缺水危机缺乏认识,没有从战略的高度突出节约用水在水资源开发利用和配置中的战略地位,加之当时全社会对节约用水还没有形成共识,“以需定供”的思维导致节水的力度及其管理机制都存在很多问题。新《水法》增补节约用水的条款总共有19条,占全部水法77条(不包括附则)的25%。新《水法》与原《水法》相比,不仅有关节约用水的条文增加了15条,而且在总则的13条中就占了8条,突出了节约用水在国民经济和社会发展中的战略地位,将水资源配置和节约使用单独立章增加条款,更加说明其重要性和紧迫性。

  首先,在水资源利用目标上,新《水法》明确要“发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会”。其次,在水资源利用的指导思想上,新《水法》明确实行“开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则”,“国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施”。第三,新《水法》强调加强政府的节水职责,要求“各级人民政府应当采取措施,加强对节约用水的管理,建立节约用水技术开发推广体系,培育和发展节约用水产业”。第四,在合理配置水资源方面,新《水法》要求“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件和防洪要求相适应,并进行科学论证;在水资源不足的地区,应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制”,要求按流域和区域制定节约用水规划,要求“制定年度水量分配方案和调度计划”。第五,新《水法》明确提出了在节水管理工作中要实行一系列的节水制度。如建设项目实行“节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”的制度:“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”;实行用水计量、计划用水,实行水资源有偿使用;农业“应当推行节水灌溉方式和节水技术,对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施,提高农业用水效率”:“工业用水应当采用先进技术、工艺和设备,增加循环用水次数,提高水的重复利用率”,“国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品”;城市“推广节水型生活用水器具,降低城市供水管网漏失率,提高生活用水效率;加强城市污水集中处理,鼓励使用再生水,提高污水再生利用率”等等。

  可见,新《水法》对各级政府、各类用水部门都明确规定了其职责,并提出了具体的要求。通过节约用水,建立节水型社会,把解决水资源短缺和保障水资源的高效持续利用,作为各级人民政府和全国人民经济生活中共同遵守的指导原则。这是新中国成立以来,首次对节约用水,建立节水型社会,从方针、政策、制度,以及节水技术等方面制定了全面、系统、具体的目标、任务、措施与义务。这是我国水利事业发展的重大突破和新的里程碑,是治水思路的重大战略调整,对推进我国现代化水利事业的发展具有深远的历史意义。

  (六)国家保护水工程移民的合法权益,移民安置与工程建设同步进行。

  大中型水利工程建设往往需要移民。长期以来我们强调国家工程建设的重要性,要求个人利益服从集体利益,集体利益服从国家利益,局部利益服从全局利益。在水利工程建设中,往往是重工程建设,轻移民权益保护,移民为水利工程搬了家,离开了赖以生存的土地,其生产和生活受到影响,但其合法权益却常常得不到应有的保护。原《水法》第二十三条虽然规定“国家兴建水工程需要移民的,由地方人民政府妥善安排移民的生产和生活。安置移民所需的经费列入工程建设投资计划,并应当在建设阶段按计划完成移民安置工作。”但却没有规定具体按什么原则、什么要求安置,结果往往导致移民权益受损。

  新《水法》对移民安置,体现了以人为本、切实保护移民合法权益的精神,其第二十九条规定“国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针,按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则,妥善安排移民的生产和生活,保护移民的合法权益”,明确规定移民安置的方针是“实行开发性移民”,采用的原则是“前期补偿、补助与后期扶持相结合”,目的是“妥善安排移民的生产和生活,保护移民的合法权益”。为此,新《水法》要求,“移民安置应当与工程建设同步进行。建设单位应当根据安置地区的环境容量和可持续发展的原则,因地制宜,编制移民安置规划,经依法批准后,由有关地方人民政府组织实施。所需移民经费列入工程建设投资计划。”

  为了更好地实施新《水法》的上述规定,国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》作出了更加详细的规定,其中第三条规定国家实行开发性移民方针,采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法,使移民生活达到或者超过原有水平。第四条规定征地补偿和移民安置应当遵循以人为本,保障移民的合法权益,满足移民生存与发展的需求等原则,更是国家保护移民合法权益的最好诠释。